Hacia la Generalización de la Responsabilidad Ampliada del Productor (Grap)
Dr. Ignasi Puig Ventosa. Fundación ENT
Quizás ha llegado el momento de aplicar la Generalización de la Responsabilidad Ampliada del Productor (GRAP), según la cual todos los productos puestos en el mercado, y que vayan a convertirse en residuos en algún momento, estarían sujetos a la responsabilidad del productor.
El concepto de Responsabilidad Ampliada del Productor (RAP) forma parte de la política de residuos de la Unión Europea (UE) desde hace años. La Directiva Marco de Residuos (DMR) [1] señala que “para mejorar la reutilización, la prevención, el reciclado y la valorización de los residuos, los Estados miembros podrán adoptar medidas legislativas o no legislativas para garantizar que cualquier persona física o jurídica que desarrolle, fabrique, procese, trate, venda o importe productos de forma profesional (el productor del producto) vea ampliada su responsabilidad de productor.” (art. 8.1 DMR), y también especifica que las medidas de la RAP “podrán incluir, entre otras cosas, la aceptación de los productos devueltos y de los residuos que queden después de haber usado dichos productos, así como la subsiguiente gestión de los residuos y la responsabilidad financiera de estas actividades.” (art. 8.1 DMR).
Para la mayoría de productos, la RAP simplemente no existe. Los productores están autorizados a poner en el mercado cualquier producto, no importa cuán difícil y costosa sea su gestión cuando se convierte en residuo, sin asumir ninguna responsabilidad. Esto es totalmente inaceptable.
No obstante, la aplicación de la Responsabilidad Ampliada del Productor solamente ha sido establecida como obligatoria para los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos [2], pilas y acumuladores [3] y vehículos al final de su vida útil (o vehículos fuera de uso – VFU) [4]. Para otras fracciones de residuos, la legislación europea incluye una mención específica a la opción de los Estados Miembros (EM) de promover la RAP, como para los residuos de envases [5] o aceites (art 21 DMR), pero finalmente la aprobación de la RAP depende de la legislación nacional. Además de las tres fracciones de residuos para las cuales es obligatoria, otras fracciones en las que la RAP es frecuente (aprobada como mínimo en 10 Estados Miembros) son: envases (27 EM), neumáticos (20), papel prensa (11), aceites usados (10) y medicamentos caducados/sobrantes (10) [6].
Después de años de aplicación se puede argumentar que la Responsabilidad Ampliada del Productor en realidad no ha sido tan amplia. Varias limitaciones son habituales: a) las organizaciones de productores (OP) que administran la RAP no asumen todo el coste de la gestión de las correspondientes fracciones de residuos y, por tanto, las Administraciones Públicas (a través de impuestos) continúan soportando parte de los gastos que deberían ser sufragados por los productores (y trasladados a los precios pagados por los consumidores); b) a través de sus tarifas, las OP no incentivan suficientemente el reciclaje y el ecodiseño entre productores individuales; c) la falta de transparencia dificulta a las Administraciones Públicas evaluar el cumplimiento de los objetivos; entre otras [7].
Sin embargo, no cabe duda que la principal limitación de la RAP dentro de la política de residuos de la UE es que está reducida a un número muy limitado de productos. Para la mayoría de ellos, la RAP simplemente no existe. Los productores están autorizados a poner en el mercado cualquier producto, no importa cuán difícil y costosa sea su gestión cuando se convierte en residuo, sin asumir ninguna responsabilidad. Esto es totalmente inaceptable.
En algunos casos, los productos sin RAP son un porcentaje significativo de la generación de residuos, como en el caso de papel prensa, muebles o textiles. En otros casos, estos productos no son muy relevantes en peso, pero ecológicamente muy problemáticos y/o de muy costosa gestión, como por ejemplo: pañales, compresas, toallitas, botes de pintura, chicles, colchones, colillas de cigarrillos, etc. La lista podría ser mucho más larga.
La GRAP podría generalizar los incentivos hacia el reciclaje y la producción más limpia, especialmente si su diseño evita algunos de los errores del pasado.
Por supuesto, uno podría estar a favor de la idea de extender la RAP específicamente a otras fracciones de residuos, pero no parece probable que este impulso venga de la UE, que ya cuenta con un número importante de Directivas en relación a la gestión de residuos. De hecho, el Circular EconomyPackage –el esfuerzo más relevante para actualizar la legislación europea de los últimos años– no incluye planes para extender la RAP a fracciones adicionales de residuos.
Los esfuerzos a nivel nacional para ampliar el ámbito de aplicación de la RAP serían muy bienvenidos. De hecho, algunos países, como Francia, ya sirven como ejemplo de aplicación de la RAP sobre fracciones para las que hasta ahora no ha sido habitual.
Sin embargo, la idea que quiero resaltar aquí es que quizás ha llegado el momento de aplicar la Generalización de la Responsabilidad Ampliada del Productor (GRAP), según la cual TODOS los productos puestos en el mercado, y que vayan a convertirse en residuos en algún momento, estarían sujetos a la responsabilidad del productor.
Mientras que en la RAP tradicional hay una o más OP para cada una de las fracciones de residuos específicas y los productores deben contribuir a estas OP, en la GRAP podrían seguir existiendo fracciones con su esquema específico de RAP, y tal vez se añadirían algunas fracciones más, pero también habría OP generales para los productos sin esquemas de RAP específicos:
Este enfoque sería perfectamente coherente con la Directiva Marco de Residuos y con la regulación de la RAP contenida en su artículo 8. Se deberían definir criterios comunes válidos para todos los productos bajo la GRAP para entender si deberían contribuir y cómo. Los nuevos requisitos más detallados sobre RAP que se están discutiendo en el marco del Circular EconomyPackage [8] podrían servir como directrices básicas.
Las Administraciones Públicas tendrían que definir cómo los diferentes productos contribuyen a los costes de recogida y tratamiento (incluyendo limpieza viaria, prevención de abandonos, limpieza de residuos abandonados, etc.) y asignar los costes a los distintos esquemas de RAP y GRAP. En última instancia, solamente los costes relacionados con los residuos orgánicos –puesto que derivan del consumo endosomático de energía– deberían ser sufragados por las Administraciones Públicas y trasladados a los contribuyentes; todos los demás gastos deberían ser sufragados por las OP y repercutidos a los productores, y por ellos a los consumidores.
Desde luego la implementación de la GRAP supondría una importante carga administrativa adicional y la necesidad de datos más detallados sobre el impacto y coste de las diferentes fracciones de residuos. Sin embargo, esto sería menos gravoso, más rápido y más barato de reglamentar y monitorizar que el interminable proceso de crear un nuevo esquema de RAP tras otro. También garantizaría una aplicación coherente de la RAP entre toda una gama de productos diferentes, que me temo que es insuficiente entre los diferentes modelos de RAP existentes actualmente.
Se deberían discutir muchos detalles: vínculos entre los actuales sistemas de RAP y los nuevos sistemas de GRAP y entre las correspondientes OP, naturaleza jurídica, compatibilidad con otros incentivos económicos, etc. Sin embargo, la GRAP podría generalizar los incentivos hacia el reciclaje y la producción más limpia, especialmente si su diseño evita algunos de los errores del pasado. Ello supondría una distribución mucho más equitativa de los costes, su desplazamiento desde las Administraciones Públicas a los productores y, en última instancia, de los contribuyentes a los consumidores.
[1] Directiva 2008/98/CE sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas
[2] Artículo 8.1 de la Directiva 2002/96/CE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE)
[3] Artículo 16 de la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores
[4] Artículo 5.4 de la Directiva 2000/53/CE sobre vehículos al final de su vida útil
[5] Artículo 4 i 6 de la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases
[7] Basado en la propia experiencia y en OECD (2016), Extended Producer Responsibility: UpdatedGuidanceforEfficientWaste Management, OECD Publishing, Paris; y en Zero WasteEurope – Fundació per a la Prevenció de Residus i el Consum Responsable (2015) Redesigning Producer Responsibility. A new EPR isneededfor a circular economy.
[8] Punto (8) de la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, COM /2015/0595 final – 2015/0275 (COD)